Partenariato pubblico-privato - Public–private partnership

I partenariati pubblico-privato sono spesso rappresentati da una stretta di mano, che simboleggia i partner privati ​​e pubblici che raggiungono un accordo.

Un partenariato pubblico-privato ( PPP , 3P o P3 ) è un accordo tra due o più settori pubblico e privato di natura a lungo termine. In genere, si tratta di un finanziamento anticipato di progetti e servizi governativi da parte di capitali privati e quindi di trarre profitti dai contribuenti e/o dagli utenti nel corso del contratto di PPP. I partenariati pubblico-privato sono stati implementati in più paesi e sono utilizzati principalmente per progetti infrastrutturali . Sono stati utilizzati per costruire, attrezzare, gestire e mantenere scuole, ospedali, sistemi di trasporto e sistemi idrici e fognari.

La cooperazione tra attori privati, società e governi esiste sin dall'inizio degli stati sovrani , in particolare ai fini della riscossione delle tasse e della colonizzazione . Tuttavia, le "partnership pubblico-privato" contemporanee sono nate intorno alla fine del XX secolo. Sono stati associati a politiche neoliberiste per aumentare il coinvolgimento del settore privato nella pubblica amministrazione . In origine, erano visti dai governi di tutto il mondo come un metodo per finanziare attività del settore pubblico nuove o ristrutturate al di fuori del loro bilancio . All'alba del millennio, questa visione dei PPP è stata oggetto di pesanti critiche poiché i contribuenti o gli utenti dovevano ancora pagare per quei progetti PPP, con alti interessi . I PPP avviati dopo il 2010 sono generalmente inclusi nel bilancio pubblico.

I PPP continuano ad essere molto controversi come strumenti di finanziamento, in gran parte a causa delle preoccupazioni che il ritorno sull'investimento pubblico sia inferiore ai rendimenti per il finanziatore privato. I PPP sono strettamente correlati a concetti come la privatizzazione e l'appalto dei servizi pubblici. La mancanza di una comprensione condivisa di cosa sia un PPP e la segretezza che circonda i loro dettagli finanziari rende complesso il processo di valutazione del successo dei PPP. I sostenitori della P3 sottolineano la condivisione del rischio e lo sviluppo dell'innovazione , mentre i critici denunciano i loro maggiori costi e le questioni di responsabilità . Le prove delle prestazioni del PPP in termini di rapporto qualità-prezzo ed efficienza, ad esempio, sono miste e spesso non disponibili.

Definizione

Gavin Newsom ospita un incontro per i datori di lavoro sui partenariati pubblico-privato. (13 novembre 2019)

Non c'è consenso su come definire un PPP. Il termine può coprire centinaia di diversi tipi di contratti a lungo termine con un'ampia gamma di allocazioni del rischio, accordi di finanziamento e requisiti di trasparenza. Il progresso dei PPP, come concetto e pratica, è un prodotto della nuova gestione pubblica della fine del XX secolo, dell'ascesa del neoliberismo e delle pressioni della globalizzazione . Nonostante non ci sia un consenso formale per quanto riguarda una definizione, il termine è stato definito da grandi entità.

Ad esempio, l' OCSE definisce formalmente i partenariati pubblico-privato come "accordi contrattuali a lungo termine tra il governo e un partner privato in base al quale quest'ultimo fornisce e finanzia servizi pubblici utilizzando un capitale, condividendo i rischi associati".

Secondo David L. Weimer e Aidan R. Vining, "Un P3 in genere coinvolge un'entità privata che finanzia, costruisce o gestisce un progetto in cambio di un flusso promesso di pagamenti direttamente dal governo o indirettamente dagli utenti durante la vita prevista del progetto. o qualche altro periodo di tempo specificato".

Uno studio del 2013 pubblicato su State and Local Government Review ha rilevato che le definizioni di partenariato pubblico-privato variano ampiamente tra i comuni: "Molti funzionari pubblici e privati ​​pubblicizzano partenariati pubblico-privato per qualsiasi numero di attività, quando in realtà il rapporto è contrattuale, un franchising , o l'eliminazione del carico di un servizio precedentemente pubblico a favore di un'entità privata o senza scopo di lucro." Un termine più generale per tali accordi è "erogazione di servizi condivisi", in cui enti del settore pubblico si uniscono a imprese private o organizzazioni senza scopo di lucro per fornire servizi ai cittadini.

Dibattito sulla privatizzazione

Protesta in Francia contro la privatizzazione invadente e l'introduzione di pratiche lucrative nel settore pubblico. (22 marzo 2018)

C'è un dibattito semantico relativo al fatto che i partenariati pubblico-privato costituiscano o meno una privatizzazione . Alcuni sostengono che non si tratti di "privatizzazione" perché il governo mantiene la proprietà della struttura e/o rimane responsabile dell'erogazione del servizio pubblico. Altri sostengono che esistono su un continuum di privatizzazione; Le P3 sono una forma di privatizzazione più limitata rispetto alla vendita a titolo definitivo di beni pubblici, ma più estesa della semplice appalto di servizi governativi.

I sostenitori della P3 generalmente sostengono che le P3 non costituiscono una privatizzazione, mentre gli oppositori della P3 sostengono che lo fanno. L' Unione canadese dei dipendenti pubblici descrive i P3 come "privatizzazione di nascosto".

Origini

I governi hanno utilizzato un tale mix di sforzi pubblici e privati ​​nel corso della storia. Muhammad Ali d'Egitto utilizzò le " concessioni " all'inizio del 1800 per ottenere lavori pubblici a costi minimi, mentre le società dei concessionari realizzavano la maggior parte dei profitti da progetti come ferrovie e dighe. Gran parte delle prime infrastrutture degli Stati Uniti è stata costruita da quelle che possono essere considerate partenariati pubblico-privato. Ciò include la strada Philadelphia e Lancaster Turnpike in Pennsylvania, iniziata nel 1792, una prima linea di battelli a vapore tra New York e il New Jersey nel 1808; molte delle ferrovie, inclusa la prima ferrovia della nazione , noleggiate nel New Jersey nel 1815; e la maggior parte della moderna rete elettrica . A Terranova, Robert Gillespie Reid assunse un contratto per gestire le ferrovie per cinquant'anni a partire dal 1898, anche se in origine sarebbero diventate di sua proprietà alla fine del periodo.

Tuttavia, la fine del XX e l'inizio del XXI secolo hanno visto una chiara tendenza verso i governi di tutto il mondo a fare un maggiore uso di vari accordi di PPP. La pressione per cambiare il modello standard degli appalti pubblici è nata inizialmente dalle preoccupazioni circa il livello del debito pubblico , che è cresciuto rapidamente durante le turbolenze macroeconomiche degli anni '70 e '80. I governi hanno cercato di incoraggiare gli investimenti privati nelle infrastrutture , inizialmente sulla base dell'ideologia neoliberista e degli errori contabili derivanti dal fatto che i conti pubblici non distinguevano tra spese ricorrenti e spese in conto capitale.

Nel 1992, il governo conservatore di John Major nel Regno Unito ha introdotto l' Iniziativa di finanza privata (PFI), il primo programma sistematico volto a incoraggiare i partenariati pubblico-privato. Il programma del 1992 si è concentrato sulla riduzione del fabbisogno del settore pubblico , sebbene, come già osservato, l'effetto sui conti pubblici fosse in gran parte illusorio. Inizialmente, il settore privato non era entusiasta di PFI e il settore pubblico si opponeva alla sua attuazione. Nel 1993, il Cancelliere dello Scacchiere ha descritto i suoi progressi come "deludentemente lenti". Per aiutare a promuovere e attuare la politica, Major hanno creato istituzioni dotate di personale legato alla City di Londra , società di contabilità e consulenza che avevano un interesse acquisito nel successo di PFI.

Durante il suo primo mandato, Tony Blair ha reso le partnership pubblico-privato la norma per i progetti di appalti pubblici nel Regno Unito.

Nello stesso periodo, i PPP venivano avviati a casaccio in vari paesi dell'OCSE . I primi governi ad attuarli erano ideologicamente neoliberisti e a corto di entrate : erano quindi politicamente e fiscalmente inclini a sperimentare forme alternative di appalti pubblici. Questi primi progetti di PPP erano solitamente lanciati da magnati ricchi e politicamente collegati . Questo spiega perché ogni paese che ha sperimentato i PPP ha iniziato in settori diversi . A quel tempo, i PPP erano visti come una riforma radicale della fornitura di servizi pubblici.

Nel 1997, il nuovo governo britannico di Tony Blair 's partito laburista ha ampliato la PFI, ma ha cercato di spostare l'enfasi alla realizzazione di 'value for money', principalmente attraverso una dotazione adeguata del rischio. Blair ha creato Partnerships UK (PUK), una nuova organizzazione semi-indipendente per sostituire le precedenti istituzioni governative pro-PPP. Il suo mandato era quello di promuovere e implementare PFI. Il PUK è stato fondamentale nel rendere i PPP la "nuova normalità" per gli appalti pubblici di infrastrutture nel paese. Più paesi hanno successivamente creato unità PPP simili basate sul modello di PUK.

Sebbene iniziati nei paesi del primo mondo , i PPP hanno immediatamente ricevuto un'attenzione significativa nei paesi in via di sviluppo . Questo perché il modello PPP prometteva di portare nuove fonti di finanziamento per progetti infrastrutturali, che potrebbero tradursi in posti di lavoro e crescita economica . Tuttavia, la mancanza di garanzie sui diritti degli investitori, leggi sulla riservatezza commerciale e spese statali dedicate per le infrastrutture pubbliche in questi paesi ha reso difficile l'attuazione del partenariato pubblico-privato nelle economie in transizione . I PPP nei paesi di solito non possono nemmeno contare su entrate stabili dalle tasse di utenza. Il Forum consultivo per le infrastrutture pubblico-privato della Banca mondiale tenta di mitigare queste sfide.

Finanziamento

Un aspetto determinante di molte infrastrutture P3 è che la maggior parte del finanziamento iniziale viene effettuato attraverso il settore privato. Il modo in cui viene effettuato questo finanziamento differisce significativamente da paese a paese. Per i P3 nel Regno Unito, vengono utilizzate le obbligazioni anziché i prestiti bancari . In Canada, i progetti P3 di solito utilizzano prestiti che devono essere rimborsati entro cinque anni e i progetti vengono rifinanziati in un secondo momento. In alcuni tipi di partenariato pubblico-privato, il costo dell'utilizzo del servizio è sostenuto esclusivamente dagli utenti del servizio, ad esempio dagli utenti delle strade a pedaggio . In altri tipi (in particolare il PFI), l'investimento di capitale è effettuato dal settore privato sulla base di un contratto con il governo per fornire servizi concordati e il costo della fornitura dei servizi è sostenuto in tutto o in parte dal governo.

Veicolo speciale

Un anno dopo il completamento del ponte Mario Cuomo PPP, decine di bulloni che tengono insieme le sue travi d'acciaio erano già fallite. Un informatore afferma che l'SPV responsabile della sua costruzione aveva consapevolmente consegnato molti bulloni ad alta resistenza difettosi e adottato misure per nascondere le prove dei difetti.

In genere, un consorzio del settore privato forma una società speciale chiamata veicolo speciale (SPV) per sviluppare, costruire, mantenere e gestire il bene per il periodo contrattuale. Nei casi in cui il governo ha investito nel progetto, in genere (ma non sempre) viene assegnata una quota di partecipazione alla SPV. Il consorzio è solitamente composto da un imprenditore edile, una società di manutenzione e uno o più investitori. I primi due sono tipicamente azionisti del progetto, che prendono decisioni ma vengono rimborsati solo quando i debiti sono pagati, mentre il secondo è il creditore del progetto (debitore).

È la SPV che firma il contratto con il governo e con i subappaltatori per costruire l'impianto e poi mantenerlo. Un tipico esempio di PPP sarebbe un edificio ospedaliero finanziato e costruito da uno sviluppatore privato e poi affittato all'autorità ospedaliera. Lo sviluppatore privato agisce quindi come proprietario, fornendo servizi di pulizia e altri servizi non medici, mentre l'ospedale stesso fornisce servizi medici.

La SPV collega tra loro le imprese responsabili della fase costruttiva e della fase operativa. Vi è quindi un forte incentivo in fase di costruzione ad effettuare investimenti per quanto riguarda la fase di esercizio. Questi investimenti possono essere desiderabili ma anche indesiderabili (ad esempio, quando gli investimenti non solo riducono i costi operativi ma riducono anche la qualità del servizio).

Partner finanziari

L'infrastruttura pubblica è un investimento relativamente a basso rischio e ad alto rendimento e combinandolo con accordi e contratti complessi che garantiscono e assicurano i flussi di cassa rendono i progetti PPP i primi candidati per il finanziamento di progetti . Gli investitori azionari in SPV sono solitamente investitori istituzionali come fondi pensione, compagnie di assicurazione sulla vita, fondi sovrani e fondi pensione e banche. I principali investitori P3 includono AustralianSuper , OMERS e la banca statale olandese ABN AMRO , che ha finanziato la maggior parte dei progetti P3 in Australia. Le aziende di Wall Street hanno aumentato il loro interesse per il PPP dalla crisi finanziaria del 2008.

Governo

Il governo a volte versa contributi in natura a un PPP, in particolare con il trasferimento di attività esistenti. Nei progetti che mirano alla creazione di beni pubblici , come nel settore delle infrastrutture , il governo può fornire un sussidio in conto capitale sotto forma di sovvenzione una tantum in modo da rendere il progetto economicamente sostenibile. In altri casi, il governo può sostenere il progetto fornendo sussidi alle entrate, comprese agevolazioni fiscali o con entrate annuali garantite per un periodo determinato.

Profitti

I monopoli privati creati dai PPP possono generare un comportamento di ricerca della rendita , che porta a costi vertiginosi per gli utenti e/oi contribuenti nella fase operativa del progetto.

Alcuni partenariati pubblico-privato, quando è coinvolto lo sviluppo di nuove tecnologie, includono accordi di partecipazione agli utili. Ciò comporta generalmente la suddivisione dei ricavi tra l'inventore e il pubblico una volta che una tecnologia è stata commercializzata. Gli accordi di partecipazione agli utili possono durare a tempo determinato o in perpetuo.

giustificazioni P3

L'uso dei PPP è stato giustificato in vari modi nel tempo. I sostenitori generalmente sostengono che i PPP consentono al settore pubblico di sfruttare le competenze e l'efficienza che il settore privato può apportare alla fornitura di determinate strutture e servizi tradizionalmente acquistati e forniti dal settore pubblico. D'altra parte, i critici suggeriscono che i PPP fanno parte di un programma ideologico che cerca di privatizzare i servizi pubblici per i profitti dei soggetti privati.

Contabilità fuori bilancio

I PPP sono spesso strutturati in modo tale che il prestito per il progetto non compaia nel bilancio dell'ente pubblico che cerca di effettuare un investimento di capitale. Piuttosto, il finanziamento è sostenuto dal veicolo privato che realizza il progetto, con o senza un'esplicita garanzia di sostegno del prestito da parte dell'ente pubblico. Sui progetti PPP in cui il costo dell'utilizzo del servizio è destinato a essere sostenuto esclusivamente dall'utente finale, o tramite un contratto di locazione fatturato al governo ogni anno durante la fase operativa del progetto, il PPP è, dal punto di vista del settore pubblico, una modalità " fuori bilancio " per finanziare la consegna di beni pubblici nuovi o ristrutturati.

Questa giustificazione era particolarmente importante durante gli anni '90, ma è stata smascherata come un trucco contabile progettato per far apparire il governo del giorno più fiscalmente responsabile , scaricando i costi dei suoi progetti sugli utenti del servizio o sui governi futuri. In Canada, molti revisori generali hanno condannato questa pratica e costretto i governi a includere i progetti PPP "in bilancio".

Sui progetti PPP in cui il settore pubblico intende compensare il settore privato attraverso pagamenti di disponibilità una volta che l'impianto è stato istituito o rinnovato, il finanziamento è, dal punto di vista del settore pubblico, "in bilancio". Secondo i sostenitori del PPP, il settore pubblico beneficerà regolarmente di flussi di cassa notevolmente differiti. Questo punto di vista è stato contestato attraverso una ricerca che mostra che la maggior parte dei progetti PPP alla fine costa molto di più di quelli pubblici tradizionali.

Nell'Unione europea, il fatto che il debito PPP non sia registrato come debito e rimanga in gran parte "fuori bilancio" è diventato una delle principali preoccupazioni. Infatti, mantenere il progetto PPP e le sue passività potenziali "fuori bilancio" significa che il vero costo del progetto è nascosto. Secondo il Fondo Monetario Internazionale , la proprietà economica del bene dovrebbe determinare se registrare le attività e le passività relative al PPP nel bilancio del governo o della società privata non è semplice.

Costi del progetto

Un rapporto screditato del 2001 di PricewaterhouseCoopers prevedeva che la costruzione dell'Abbotsford Regional Hospital & Cancer Center (nella foto) attraverso un PPP avrebbe portato a un risparmio sui costi al massimo dell'1%. Questa opzione è stata selezionata e quindi i costi di costruzione previsti sono aumentati del 68% nel corso delle negoziazioni del contratto PPP che sono durate due anni.

L'efficacia dei PPP come impresa di risparmio sui costi è stata confutata da numerosi studi. La ricerca ha dimostrato che, in media, i governi pagano di più per i progetti PPP rispetto ai tradizionali progetti finanziati con fondi pubblici. Il costo più elevato dei P3 è attribuito a questi fattori sistemici:

  • Il costo del capitale più elevato del settore privato: i governi possono in genere prendere in prestito capitale a un tasso di interesse inferiore a quello che potrebbe mai fare qualsiasi azienda privata. Questo perché i governi hanno il potere di tassazione , che garantisce che saranno in grado di ripagare i propri debiti. Poiché i prestiti ai governi comportano quasi sempre un rischio inferiore rispetto ai prestiti a soggetti privati, i governi ottengono un credito migliore e costi di finanziamento inferiori per la costruzione di grandi progetti infrastrutturali rispetto ai finanziamenti privati.
  • Costi di transazione : i contratti P3 sono molto più complessi ed estesi dei contratti stipulati nei tradizionali progetti finanziati con fondi pubblici. La negoziazione di questi contratti richiede la presenza di avvocati su tutti i lati del tavolo e può richiedere mesi o addirittura anni per essere finalizzata. Barrie Mckenna riferisce che "i costi di transazione per avvocati e consulenti [in P3] aggiungono circa il 3% al conto finale".
  • Profitti operativi : le aziende private che si impegnano in P3 si aspettano un ritorno sull'investimento dopo il completamento del progetto. Finanziando i PPP, i loro partner si impegnano in speculazioni a basso rischio. Nel corso del contratto, il partner privato può addebitare agli utenti finali e/o al governo un importo superiore al costo dell'investimento iniziale.

A volte, i partner privati ​​riescono a superare questi costi e fornire un progetto più economico per i contribuenti. Questo può essere fatto tagliando gli angoli, progettando il progetto in modo da essere più redditizio nella fase operativa, addebitando le tasse di utenza e/o monetizzando aspetti dei progetti non coperti dal contratto. Per le scuole P3 in Nuova Scozia , quest'ultimo aspetto ha incluso la limitazione dell'uso dei campi e delle pareti interne delle scuole e l'addebito dell'accesso alle strutture fuori orario ai gruppi della comunità a 10 volte la tariffa delle scuole non P3.

In Ontario, una revisione del 2012 di 28 progetti ha mostrato che i costi erano in media inferiori del 16% per i progetti tradizionali di appalto pubblico rispetto ai PPP. Un rapporto del 2014 del revisore generale dell'Ontario afferma che la provincia ha pagato in eccesso di $ 8 miliardi attraverso i PPP.

Rapporto qualità-prezzo

Il vicepresidente della Commissione per la pianificazione, Shri Montek Singh Ahluwalia, ha tenuto il discorso di apertura all'inaugurazione della conferenza sul partenariato pubblico-privato nella trasmissione dell'elettricità, a Nuova Delhi. (2010)

In risposta a questi risultati negativi sui costi e sulla qualità dei progetti P3, i proponenti hanno sviluppato procedure formali per la valutazione dei PPP che si concentravano fortemente sul rapporto qualità-prezzo . Heather Whiteside definisce P3 "Rapporto qualità-prezzo" come:

Da non confondere con i minori costi complessivi del progetto, il rapporto qualità-prezzo è un concetto utilizzato per valutare le offerte dei partner privati ​​P3 rispetto a un ipotetico comparatore del settore pubblico progettato per approssimare i costi di un'opzione completamente pubblica (in termini di progettazione, costruzione, finanziamento, e operazioni). I calcoli del rapporto qualità-prezzo P3 considerano una gamma di costi, la cui natura esatta è cambiata nel tempo e varia in base alla giurisdizione. Una cosa che resta coerente, però, è il favore del "trasferimento del rischio" al partner privato, a scapito del comparatore del settore pubblico.

Le procedure di valutazione del rapporto qualità-prezzo sono state incorporate nel PFI e nelle sue controparti australiane e canadesi a partire dalla fine degli anni '90 e all'inizio degli anni 2000. Uno studio del 2012 ha mostrato che i quadri di rapporto qualità-prezzo erano ancora inadeguati come metodo efficace per valutare le proposte di PPP. Il problema è che non è chiaro cosa significhi il termine accattivante "rapporto qualità-prezzo" nei dettagli tecnici relativi alla loro attuazione pratica. Un revisore scozzese una volta ha qualificato questo uso del termine come "mumbo-jumbo tecnocratico".

I promotori del progetto spesso contraggono un'unità PPP o una delle quattro grandi società di contabilità per condurre le valutazioni del rapporto qualità-prezzo. Poiché queste aziende offrono anche servizi di consulenza PPP, hanno interesse a raccomandare l'opzione PPP rispetto al tradizionale metodo di appalto pubblico. La mancanza di trasparenza che circonda i singoli progetti di PPP rende difficile redigere valutazioni indipendenti del rapporto qualità-prezzo.

Numerosi studi australiani sulle prime iniziative per promuovere gli investimenti privati ​​nelle infrastrutture hanno concluso che, nella maggior parte dei casi, gli schemi proposti erano inferiori al modello standard di appalti pubblici basato su gare d'appalto per la costruzione di beni di proprietà pubblica. Nel 2009, il Tesoro della Nuova Zelanda , in risposta alle indagini del nuovo governo del Partito Nazionale , ha pubblicato un rapporto sugli schemi di PPP che ha concluso che "ci sono poche prove empiriche affidabili sui costi e benefici dei PPP" e che "ci sono altri modi di ottenere finanziamenti dal settore privato", nonché che "i vantaggi dei PPP devono essere valutati rispetto alle complessità e rigidità contrattuali che comportano".

Nel Regno Unito, molti programmi di iniziativa finanziaria privata hanno superato drasticamente il budget e non hanno fornito un buon rapporto qualità-prezzo per i contribuenti, con alcuni progetti che costano di più da annullare che da completare. Uno studio approfondito condotto dal National Audit Office del Regno Unito ha concluso che il modello di iniziativa di finanza privata si era dimostrato più costoso e meno efficiente nel supportare ospedali, scuole e altre infrastrutture pubbliche rispetto al finanziamento pubblico. Un comitato ristretto del Tesoro ha dichiarato che "il PFI non era più efficiente di altre forme di prestito ed era "illusorio" che proteggesse il contribuente dal rischio".

Trasferimento del rischio

Una delle ragioni principali per i P3 è che prevedono un trasferimento del rischio : il partner privato si assume i rischi in caso di superamento dei costi o fallimento del progetto. I metodi per valutare il rapporto qualità-prezzo fanno molto affidamento sui trasferimenti di rischio per dimostrare la superiorità dei P3. Tuttavia, i P3 non riducono intrinsecamente il rischio, semplicemente riassegnano chi è responsabile e il settore privato si assume tale rischio a un costo per il contribuente. Se il valore del trasferimento del rischio è valutato troppo alto, il governo sta pagando troppo per i progetti P3.

Per inciso, un rapporto del Parlamento del Regno Unito del 2018 sottolinea che alcuni investitori privati ​​hanno ottenuto grandi ritorni dagli accordi PPP, suggerendo che i dipartimenti stanno pagando troppo per trasferire i rischi dei progetti al settore privato, uno dei vantaggi dichiarati dal Tesoro del PPP.

I sostenitori di P3 affermano che il rischio viene trasferito con successo dal settore pubblico a quello privato come risultato di P3 e che il settore privato è più bravo nella gestione del rischio . Come esempio di trasferimento riuscito del rischio, citano il caso del National Physical Laboratory . Questo accordo alla fine ha causato il crollo dell'impresa edile Laser (una joint venture tra Serco e John Laing ) quando il costo del complesso laboratorio scientifico, che alla fine è stato costruito, è stato molto più alto di quanto stimato.

D'altra parte, Allyson Pollock sostiene che in molti progetti PFI i rischi non sono di fatto trasferiti al settore privato e, sulla base dei risultati della ricerca di Pollock e altri, George Monbiot sostiene che il calcolo del rischio nei progetti PFI è altamente soggettivo, ed è sbilanciato a favorire il settore privato:

Quando le società private assumono un progetto PFI, si ritiene che acquisiscano rischi che lo Stato avrebbe altrimenti sostenuto. Questi rischi comportano un prezzo, che si dimostra notevolmente sensibile al risultato desiderato. Un articolo del British Medical Journal mostra che prima che il rischio fosse valutato, gli schemi ospedalieri studiati sarebbero stati costruiti molto più a buon mercato con fondi pubblici. Dopo che il rischio è stato valutato, tutti hanno puntato dall'altra parte; in molti casi di meno dello 0,1%.

A seguito di un incidente nella Royal Infirmary di Edimburgo, dove i chirurghi sono stati costretti a continuare un'operazione al cuore al buio a seguito di un'interruzione di corrente causata dalla società operativa PFI Consort, Dave Watson di Unison ha criticato il modo in cui opera il contratto PFI:

È un modo costoso e inefficiente di fornire servizi. Vuol dire un trasferimento di rischio, ma quando le cose vanno male il rischio resta del settore pubblico e, alla fine, del pubblico perché le aziende si aspettano di essere pagate. L'ente sanitario dovrebbe ora cercare di uscire da questo accordo fallito con Consort e per lo meno cercare di riportare la gestione delle strutture all'interno dell'azienda.

Inoltre, le valutazioni ignorano le pratiche di trasferimento del rischio agli appaltatori secondo i metodi di appalto tradizionali. Per quanto riguarda l'idea che il settore privato sia intrinsecamente migliore nella gestione del rischio, non esiste uno studio completo che confronti la gestione del rischio da parte del settore pubblico e dei P3. I revisori generali del Quebec , dell'Ontario e del New Brunswick hanno pubblicamente messo in discussione le motivazioni della P3 basate su un trasferimento del rischio, affermando quest'ultimo di essere "incapace di sviluppare alcuna prova sostanziale a sostegno delle decisioni di trasferimento del rischio". Inoltre, molte concessioni PPP si sono rivelate instabili e hanno richiesto di essere rinegoziate per favorire l'appaltatore.

Responsabilità e trasparenza

Una delle principali critiche ai partenariati pubblico-privato è la mancanza di responsabilità e trasparenza associate a questi progetti. Parte del motivo per cui le prove delle prestazioni dei PPP spesso non sono disponibili è che la maggior parte dei dettagli finanziari dei P3 sono nascosti dalle disposizioni sulla riservatezza commerciale e non sono disponibili per i ricercatori e il pubblico. In tutto il mondo, gli oppositori dei P3 hanno avviato procedure giudiziarie per accedere a una documentazione del progetto P3 maggiore rispetto ai limitati fogli "bottom line" disponibili sui siti Web del progetto. Quando hanno successo, i documenti che ricevono sono spesso pesantemente redatti.

Un sondaggio del 2007 sui manager delle città statunitensi ha rivelato che le comunità spesso non riescono a monitorare sufficientemente i PPP: "Ad esempio, nel 2002, solo il 47,3% dei manager coinvolti con aziende private come partner di consegna ha riferito di valutare la fornitura di servizi. Nel 2007, era in calo al 45,4%. Il monitoraggio delle prestazioni è una preoccupazione generale di questi sondaggi e nelle critiche degli studiosi a questi accordi".

Settori

Servizi idrici

Cartello all'ingresso dell'impianto di depurazione Regina

Dopo un'ondata di privatizzazione di molti servizi idrici negli anni '90, soprattutto nei paesi in via di sviluppo, le esperienze mostrano che le società idriche globali non hanno portato i miglioramenti promessi nei servizi idrici pubblici. Invece di prezzi più bassi, grandi volumi di investimenti e miglioramenti nel collegamento dei poveri all'acqua e ai servizi igienico-sanitari, le tariffe dell'acqua sono aumentate fuori dalla portata delle famiglie povere. Le multinazionali dell'acqua si stanno ritirando dai paesi in via di sviluppo e la Banca mondiale è riluttante a fornire supporto.

La privatizzazione dei servizi idrici della città di Parigi si è rivelata indesiderata e alla fine del 2009 la città non ha rinnovato il contratto con due delle società idriche francesi, Suez e Veolia . Dopo un anno di controllo pubblico, si prevede che la tariffa dell'acqua verrà ridotta tra il 5% e il 10%.

Negli anni 2010, quando gli impianti di trattamento delle acque reflue in tutto il Nord America sono diventati adulti e hanno dovuto essere sostituiti, più città hanno deciso di finanziare il rinnovamento delle loro infrastrutture idriche attraverso una partnership pubblico-privata. Tra queste città c'erano Brandenburg, Kentucky , che è stato "il primo governo locale del Kentucky ad eseguire un partenariato pubblico-privato in base alla legislazione approvata nel 2016", e Regina, Saskatchewan , che ha tenuto un referendum sul modello di finanziamento dell'impianto . Ha vinto l'opzione P3".

Trasporti

Il principale casello della concessione Dulles Toll Road in Virginia , il cui prezzo è in aumento periodico.

Un altro settore importante per i P3 nei trasporti. Molte P3 negli Stati Uniti sono state concessioni stradali a pedaggio . I progetti di trasporto hanno rappresentato 1/5 di tutti i progetti P3 in Canada. I principali progetti di trasporto P3 hanno incluso il Confederation Bridge che collega l' Isola del Principe Edoardo e il New Brunswick , la Pocahontas Parkway in Virginia e la metropolitana di Londra PPP .

Servizi sanitari

Il ministro indiano della salute e del benessere della famiglia Anbumani Ramadoss interviene all'inaugurazione del vertice nazionale della Camera di commercio e industria Associata sulle iniziative di salute pubblica e il modello PPP, a Nuova Delhi. (2006)

Per più di due decenni, i partenariati pubblico-privato sono stati utilizzati per finanziare le infrastrutture sanitarie. In Canada , comprendono 1/3 di tutti i progetti P3 a livello nazionale. I governi hanno guardato al modello PPP nel tentativo di risolvere problemi più grandi nella fornitura di assistenza sanitaria. Tuttavia, è stato dimostrato che alcuni PPP relativi all'assistenza sanitaria costano molto più denaro per lo sviluppo e il mantenimento di quelli sviluppati attraverso gli appalti pubblici tradizionali.

Un PPP di servizi sanitari può essere descritto come un contratto a lungo termine (tipicamente 15-30 anni) tra un'autorità del settore pubblico e una o più aziende del settore privato che operano come entità giuridica. In teoria, gli accordi prevedono che il governo fornisca potere d'acquisto e definisca gli obiettivi per un sistema sanitario ottimale. Quindi affida a un'impresa privata la progettazione, la costruzione, la manutenzione e/o la gestione della fornitura dei servizi concordati per la durata del contratto. Infine, il settore privato riceve un compenso per i suoi servizi e si assume un rischio aggiuntivo beneficiando dei ritorni sui propri investimenti durante la fase operativa.

Una critica ai P3 per gli ospedali in Canada è che si traducono in una "biforcazione interna dell'autorità". Ciò si verifica quando la struttura è gestita e mantenuta dal settore privato mentre i servizi di assistenza sono forniti dal settore pubblico. In tali casi, il personale infermieristico non può richiedere ai propri colleghi del personale di manutenzione di pulire qualcosa (urina, sangue, ecc.) o di appendere cartelli di sicurezza sul lavoro, anche se stanno uno accanto all'altro, senza il benestare dei responsabili privati .

Nel Regno Unito, i P3 sono stati utilizzati per costruire ospedali per il Servizio sanitario nazionale . Nel 2017 c'erano 127 schemi PFI nel NHS inglese . I contratti variano notevolmente in termini di dimensioni. La maggior parte include il costo dei servizi di gestione come la gestione delle strutture, il facchinaggio ospedaliero e il cibo dei pazienti, e questi ammontano a circa il 40% del costo. I rimborsi totali costeranno circa 2,1 miliardi di sterline nel 2017 e raggiungeranno un picco nel 2029. Si tratta di circa il 2% del budget del SSN.

Supporto istituzionale

Oltre al sostegno dei governi nazionali e delle società finanziarie, i PPP sono promossi dalle seguenti istituzioni:

Unità PPP

Le unità di partenariato pubblico-privato sono organizzazioni responsabili della promozione, dell'agevolazione e della valutazione delle P3 nel loro territorio. Possono essere agenzie governative o organizzazioni semi-indipendenti create con il supporto completo o parziale del governo. I governi tendono a creare queste unità come risposta alle critiche sull'attuazione dei progetti P3 nel loro paese prima della creazione dell'unità P3. Nel 2009, il 50% dei paesi dell'OCSE aveva creato un'unità centralizzata di PPP e molte altre di queste istituzioni esistono in altri paesi.

Studi commercialisti

Le " quattro grandi " società di contabilità di PricewaterhouseCoopers , Deloitte , Ernst & Young e KPMG sono state coinvolte nella partnership pubblico-privato sin dal loro inizio. I consulenti di queste società sono stati scelti per sviluppare politiche PPP in più paesi, come il Regno Unito. Queste società hanno poi continuato a valutare tali procedure, valutare i singoli progetti e fungere da consulenti per i partner privati ​​e pubblici nelle negoziazioni dei contratti PPP. A volte hanno anche una partecipazione azionaria in progetti di cui valutano il valore. A causa di questo conflitto di interessi, diversi autori hanno sostenuto che le valutazioni dei progetti pubblici dei "quattro grandi" sono tendenziose verso l'opzione di finanziamento PPP rispetto al modello tradizionale.

Istituzioni internazionali

Partecipanti ai partenariati pubblico-privato People-First durante il World Investment Forum 2018

La Banca Mondiale lavora per promuovere partenariati pubblico-privato nei paesi in cui opera. La Nazioni Unite ' Obiettivo di Sviluppo Sostenibile 17 bersaglio 17.17 è formulato come: 'Incoraggiare partenariati efficaci: incoraggiare e promuovere pubblica efficace, partenariati della società pubblico-private e civili, basandosi sull'esperienza e resourcing strategie di partnership.' Il successo di questo obiettivo è misurato dall'importo in dollari statunitensi impegnato in partnership pubblico-privato per infrastrutture a livello mondiale.

Politica estera degli Stati Uniti

Il governo americano cerca anche di promuovere partenariati pubblico-privato in tutto il mondo per raggiungere i suoi vari obiettivi di politica estera. USAID ha promosso i PPP con Global Development Alliances e attraverso la Development Credit Authority , che è stata fusa nella Overseas Private Investment Corporation nel 2019. Il dipartimento di Stato promuove anche i PPP attraverso il suo Office of Global Partnerships .

Modelli di consegna

Esistono molti tipi e modelli di consegna di PPP, il seguente è un elenco non esaustivo di alcuni dei design:

Contratto di esercizio e manutenzione (O&M)
Un agente economico privato, in base a un contratto governativo, gestisce un bene di proprietà pubblica per un determinato periodo di tempo. Formale, la proprietà del bene resta all'ente pubblico. In termini di rischio e coinvolgimento del settore privato, questo modello si trova all'estremità inferiore dello spettro sia per il coinvolgimento che per il rischio.
Costruzione finanza (BF)
L'attore privato costruisce il bene e ne finanzia il costo durante il periodo di costruzione, poi la responsabilità passa all'ente pubblico. In termini di rischio e coinvolgimento del settore privato, questo modello è ancora una volta all'estremità inferiore dello spettro per entrambe le misure.
Costruisci gestisci trasferisci (BOT)
Build–operate–transfer rappresenta una completa integrazione della consegna del progetto: lo stesso contratto disciplina la progettazione, la costruzione, l'esercizio, la manutenzione e il finanziamento del progetto. Dopo un certo periodo di concessione , l'impianto viene ritrasferito al proprietario.
Costruisci-proprio-opera-trasferisci (BOOT)
Una struttura BOOT differisce da BOT in quanto l'ente privato possiede le opere. Durante il periodo di concessione, la società privata possiede e gestisce l'impianto con l'obiettivo primario di recuperare i costi di investimento e manutenzione cercando di ottenere un margine più elevato sul progetto. BOOT è stato utilizzato in progetti come autostrade, trasporti di massa stradali, trasporti ferroviari e produzione di energia.
Costruisci in proprio (BOO)
In un progetto BOO la proprietà del progetto rimane solitamente con la società del progetto, come una rete di telefonia mobile . Pertanto, l'azienda privata ottiene i benefici di qualsiasi valore residuo del progetto. Tale quadro viene utilizzato quando la vita fisica del progetto coincide con il periodo di concessione. Uno schema BOO comporta grandi quantità di finanziamenti e un lungo periodo di ammortamento . Alcuni esempi di progetti BOO provengono dagli impianti di trattamento delle acque.
Costruzione-locazione-trasferimento (BLT)
Sotto BLT, un ente privato costruisce un progetto completo e lo affitta al governo. In questo modo il controllo sul progetto viene trasferito dal proprietario del progetto al locatario. In altre parole, la proprietà rimane dei soci ma gli scopi dell'operazione sono affittati. Dopo la scadenza del contratto di locazione la proprietà del bene e la responsabilità operativa sono trasferite al governo ad un prezzo preventivamente concordato.
Progettare costruire finanziare mantenere (DBFM)
"Il settore privato progetta, costruisce e finanzia una risorsa e fornisce servizi di gestione o manutenzione delle strutture in base a un accordo a lungo termine". Il proprietario (di solito il settore pubblico) gestisce la struttura. Questo modello è nel mezzo dello spettro per il rischio e il coinvolgimento del settore privato.
Progettare–costruire–finanziare–mantenere operare (DBFMO)
Design-build-finance-operate è un metodo di consegna del progetto molto simile a BOOT, tranne per il fatto che non vi è alcun trasferimento di proprietà effettivo. Inoltre, il contraente si assume il rischio del finanziamento fino alla fine del periodo contrattuale. Il proprietario si assume quindi la responsabilità della manutenzione e del funzionamento. Questo modello è ampiamente utilizzato in progetti infrastrutturali specifici come le strade a pedaggio . L'impresa edile privata è responsabile della progettazione e della costruzione di un'infrastruttura per il governo, che è il vero proprietario. Inoltre, l'ente privato ha la responsabilità di raccogliere finanziamenti durante la costruzione e il periodo di sfruttamento. Di solito, il settore pubblico inizia i pagamenti al settore privato per l'utilizzo del bene dopo la costruzione. Questo è il modello più utilizzato nell'UE secondo la Corte dei conti europea.
Progetta-costruisci-opera-trasferisci (DBOT)
Questa opzione di finanziamento è comune quando il cliente non è a conoscenza di ciò che comporta il progetto. Quindi appaltano il progetto a un'azienda per progettare, costruire, gestire e quindi trasferirlo. Esempi di tali progetti sono le costruzioni di raffinerie.
Progettare–costruire–gestire–finanziare (DCMF)
Un ente privato è incaricato di progettare, costruire, gestire e finanziare un impianto, sulla base delle specifiche del governo. I flussi di cassa del progetto derivano dal pagamento del governo per l'affitto dell'impianto. Alcuni esempi del modello DCMF sono le carceri o gli ospedali pubblici.
Concessione
Una concessione è una concessione di diritti, terreni o proprietà da parte di un governo, un'autorità locale, una società, una persona fisica o un'altra persona giuridica. I servizi pubblici come l' approvvigionamento idrico possono essere gestiti in concessione. Nel caso di una concessione di servizio pubblico, una società privata stipula un accordo con il governo per avere il diritto esclusivo di gestire, mantenere e realizzare investimenti in un servizio pubblico (come una privatizzazione dell'acqua ) per un determinato numero di anni.
Diversi livelli di coinvolgimento del settore privato nei contratti PPP
Modello Identificare la necessità di infrastrutture Proponi soluzione Design del progetto Finanziamento del progetto Costruzione operazione Manutenzione Proprietà Concessione?
Offerta-costruzione Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Progettazione-offerta-costruzione Settore pubblico Settore privato Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Progettare–costruire Settore pubblico Settore privato Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Progettare–costruire–finanziare Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Progettare-costruire-finanziare-mantenere Settore pubblico Settore privato Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Progettare-costruire-finanziare-operare Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Progettare-costruire-finanziare-mantenere-operare Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Costruire-finanziare Settore pubblico Settore privato Settore pubblico No
Contratto di esercizio e manutenzione ? Settore privato Settore pubblico No
Costruisci-opera-trasferimento Settore pubblico Settore privato Settore pubblico Temporaneo
Costruzione-locazione-trasferimento Settore pubblico Settore privato Settore pubblico Settore privato Temporaneo
Costruisci-proprio-opera-trasferisci Settore pubblico Settore privato Temporaneo
Costruire-proprio-operare Settore pubblico Settore privato
Proposte guidate dal mercato Settore privato Settore pubblico No

Altri tipi

Mentre i progetti infrastrutturali a lungo termine costituiscono la maggior parte dei P3 in tutto il mondo, esistono altri tipi di partenariati pubblico-privato per soddisfare scopi e attori diversi.

Monetizzazione delle risorse

Una forma di P3 che è diventata prevalente nelle città americane durante il 21° secolo sono gli accordi di monetizzazione delle risorse . Riguardano i beni generatori di reddito di una città (parcheggi, garage e contatori, luci pubbliche, strade a pedaggio, ecc.) e li trasformano in attività finanziarie che la città può affittare a un ente privato in cambio di gestione e manutenzione. Questi accordi vengono solitamente conclusi durante i periodi di difficoltà finanziarie per la città e le entrate immediate che i comuni ricevono in questi accordi vengono utilizzate per pagare il debito o per riempire i buchi di bilancio. L' accordo fallimentare di Detroit del 2014 includeva molti di questi accordi di monetizzazione degli asset.

Partenariato pubblico-privato globale

Il partenariato pubblico-privato globale (GPPP) è un meccanismo di governance per promuovere la cooperazione di partenariato pubblico-privato (PPP) tra un'organizzazione intergovernativa internazionale come le Nazioni Unite e aziende private . I GPPP esistenti si sforzano, tra le altre cose, di aumentare l'accesso a prezzi accessibili a farmaci essenziali non generici nei paesi in via di sviluppo e di promuovere il lavaggio delle mani con sapone per ridurre la diarrea .

Proposta guidata dal mercato

Le proposte guidate dal mercato (MLP) sono P3 proposte dai settori privati. Le politiche MLP incoraggiano le aziende del settore privato a presentare proposte non richieste di progetti di infrastrutture PPP al governo, invece di affidare al governo l'onere di proporre ciascun progetto. Durante gli anni 2010, le politiche MLP sono state implementate nella maggior parte degli stati e territori australiani . Amy Sarcevic di Informa Australia osserva che "finora, le proposte guidate dal mercato hanno avuto un tasso di fallimento relativamente alto".

Partnership pubblico-privato-comunità

I partenariati pubblico-privato con organizzazioni non profit e partner privati, talvolta chiamati partenariati pubblico-privato-comunità (PPCP), sono una versione modificata del modello PPP progettato per le esigenze dei paesi del Terzo mondo . Sono stati in particolare proposti dalla Banca asiatica di sviluppo già nel 1991 come una "riforma istituzionale ... per facilitare la partecipazione di individui, CBO [organizzazioni basate sulla comunità], altre ONG e il settore privato" in modo che siano "attivamente coinvolti nel pianificazione e gestione”.

Legame a impatto sociale

I Social Impact Bond (chiamati anche pay for success bond) sono "una partnership pubblico-privata che finanzia servizi sociali efficaci attraverso un contratto basato sulle prestazioni", secondo la definizione di Social Finance . Funzionano per un periodo di tempo fisso, ma non offrono un tasso di rendimento fisso. In genere, il rimborso agli investitori è subordinato al raggiungimento di un determinato risultato sociale. Un sistema simile, i bond ad impatto sullo sviluppo , è in fase di attuazione nei paesi in via di sviluppo .

Riferimenti

Guarda anche

Ulteriori letture

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  • Delmon, Jeff "Programmi di partenariato pubblico privato: creazione di un quadro per gli investimenti del settore privato nelle infrastrutture, Kluwer, 2014.
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